ADI 7873: o que os precedentes do STF indicam sobre a EC 136 — e o preço do precatório

Quando a EC 136/2025 endureceu o regime de precatórios, o mercado reprecificou em bloco: mais prazo esperado, menos carry, mais desconto de entrada. A ADI 7873 — a ação direta de inconstitucionalidade em que o Conselho Federal da OAB pede ao Supremo Tribunal Federal a derrubada de pilares da emenda — passou a ser tratada, em muitas mesas, como um único gatilho de reversão: “se a ADI prosperar, o cenário volta”.

Essa leitura é analiticamente pobre. A inicial da OAB ataca sete núcleos diferentes da emenda, e o histórico do STF não trata esses núcleos da mesma forma. Este artigo organiza o que os precedentes efetivamente dizem, o que os pareceres institucionais pedem agora e o que isso implica para quem precifica o ativo.

Uma ressalva de método antes de começar: nada aqui é probabilidade estatística. O número de julgamentos comparáveis é pequeno demais para isso. O que existe é prognóstico por analogia — identificação de padrões em casos próximos, com as distinções devidamente declaradas.

O que a ADI 7873 pede, em sete núcleos

A petição inicial da OAB, de setembro de 2025, impugna:

1. a antecipação da data de corte — o dia-limite para que um precatório apresentado entre no orçamento do ano seguinte — de 2 de abril para 1º de fevereiro;

2. o teto anual de pagamento de Estados, Distrito Federal e Municípios, escalonado entre 1% e 5% da Receita Corrente Líquida (RCL), a receita que serve de régua fiscal dos entes;

3. a eliminação do prazo final para quitação do estoque de precatórios em atraso;

4. os acordos diretos sem limite expresso de deságio — a negociação em que o credor aceita desconto para receber antes;

5. a cessação dos encargos imputados ao ente depois do aporte do valor em conta especial à disposição do Judiciário (§ 30) — a partir daí, a atualização passa a ser a remuneração bancária da conta;

6. a nova fórmula dos precatórios não tributários, fora do período de graça, de IPCA + juros simples de 2% ao ano, limitada pela Selic — uma combinação de correção monetária e compensação da mora que precisa ser decomposta; os tributários permanecem submetidos à Selic;

7. a aplicação do novo regime a precatórios já inscritos.

Câmara e Senado defenderam a emenda integralmente. A AGU pediu a improcedência quanto à data de corte, aos acordos, ao depósito e à fórmula de atualização e mora — mas não concluiu sobre o teto e sugeriu audiência pública. Nos acordos, a AGU sustenta que a trava de 40% do art. 102, § 1º, do ADCT continua aplicável ao regime especial, mas rejeita a existência de um teto geral já consolidado para o novo § 29. O Provimento CNJ 207/2025 foi além na implementação administrativa: tratou os percentuais como matéria de livre negociação e declarou derrogada a limitação máxima anterior. A PGR, em parecer de 25 de junho de 2026, pediu procedência parcial em exatamente dois pontos: restringir o teto aos entes que comprovadamente não conseguiam pagar no regime anterior e condicionar todos os acordos do § 29 à ordem de preferência e ao deságio máximo de 40% fixado pelo STF em 2015.

Quatro ciclos, um padrão

Desde 2000, quatro emendas constitucionais ou conjuntos de emendas reorganizaram estruturalmente o pagamento de precatórios: EC 30, EC 62, ECs 113/114 e, agora, EC 136. Todas chegaram ao STF. Entre o segundo e o terceiro ciclos, a ADI 5348 reforçou a linha jurisprudencial sobre correção monetária.

• EC 30/2000 (ADIs 2356 e 2362, mérito concluído em 2023–2024): o parcelamento compulsório do estoque em até dez anos foi rejeitado. Nenhum dos dez ministros que julgaram o mérito aceitou a moratória sem restrição — a divergência ficou em questões técnicas, como perda de objeto e alcance da invalidação.
• EC 62/2009 (ADIs 4357 e 4425, mérito em 2013): o regime especial baseado em pequenos percentuais de receita, sem termo final adequado, caiu por 6 a 5. A TR como índice de correção caiu por 8 a 3, porque não repunha a inflação. Na modulação de 2015, os acordos diretos da transição foram preservados — com ordem de preferência e deságio máximo de 40%.
• ADI 5348 (2019): a TR foi novamente invalidada, agora por 10 a 1, para as condenações da Fazenda antes do precatório.
• ECs 113 e 114/2021 (ADIs 7047 e 7064, novembro de 2023): o teto federal de pagamento foi admitido apenas para 2022, o ano de excepcionalidade fiscal da pandemia, e eliminado dali em diante. No mesmo julgamento, a Corte validou por unanimidade a Selic como índice único e a antecipação da data de corte para 2 de abril — e invalidou, também por unanimidade, a reserva de empréstimos exclusivamente para acordos com deságio, por pressionar o credor e esvaziar a fila.
• EC 136/2025 (ADI 7873): o quarto ciclo está agora sob controle do STF, com desenho subnacional próprio e sete núcleos de impugnação que não devem ser analisados como um pacote indivisível.

O padrão que emerge não é hostilidade a ajuste fiscal. É uma linha divisória: planejamento fiscal que preserva a satisfação do crédito passa; postergação estrutural que transfere ao credor, sem horizonte definido, o custo do desequilíbrio do Estado, não passa — ou passa restringida.

Um detalhe de placar merece precisão, porque circula errado. No teto das ECs 113/114, o dispositivo foi decidido por 9 a 1 — mas o voto vencido, do ministro André Mendonça, queria invalidação ainda mais ampla, do artigo inteiro. Materialmente, portanto, houve 10 a 0 contra a manutenção do teto depois de 2022. O placar formal subestima o consenso.

A composição atual e o peso — limitado — desse registro

Em 28 de julho de 2026, o STF tem dez ministros em exercício e uma vaga aberta desde a aposentadoria do ministro Luís Roberto Barroso, em outubro de 2025. Nove dos dez atuais participaram do julgamento das ADIs 7047/7064, e todos foram contrários à continuidade do teto federal após a fase aguda da pandemia. Apenas o ministro Flávio Dino, que ainda não integrava a Corte, não tem voto comparável. Os mesmos nove participaram do desfecho da EC 30 — e nenhum aceitou aquela moratória intacta.

Esse é o indicador mais forte do nosso estudo: a composição atual tem registro recente, e materialmente unânime, contra a continuidade ordinária de um teto de precatórios fora de contexto excepcional.

É preciso, porém, dizer com a mesma clareza o que esse registro não garante. A EC 136 não é cópia do teto federal de 2021: incide sobre entes subnacionais, usa faixas permanentes calibradas pela RCL, eleva os percentuais no tempo e pretende conectar capacidade fiscal à amortização do estoque. Essas diferenças abrem espaço para soluções intermediárias — validar o modelo apenas para entes em incapacidade comprovada, exigir trajetória verificável de quitação ou modular efeitos no tempo.

A técnica tem nome: interpretação conforme, quando a Corte mantém a norma de pé, mas fixa a única leitura que considera constitucional. O precedente sustenta forte risco de invalidação ou conformação do teto — não certeza de derrubada integral.

AGU e PGR: parecer não é comando

Há uma tentação de ler os pareceres como termômetro do resultado. O corpus dos quatro ciclos desautoriza essa simplificação — nele aparecem todas as combinações possíveis: a PGR alinhada ao resultado com a AGU vencida (EC 30 e ADI 5348); a PGR vencida com a AGU alinhada apenas na posição final (teto das ECs 113/114, em que a AGU mudou de lado durante o processo); as duas alinhadas ao resultado (Selic e data de corte); e o STF mais rigoroso que ambas (empréstimos vinculados a deságio, em que a PGR propunha solução intermediária e a Corte invalidou o dispositivo).

A formulação empiricamente honesta é esta: a direção dos pareceres, isoladamente, não explica os resultados observados. Nos precedentes de maior aderência, o STF ora acompanhou uma instituição, ora divergiu dela, ora foi além das duas.

O que os pareceres da ADI 7873 oferecem ao investidor não é previsão — é o mapa dos remédios que estão sobre a mesa. E o remédio sugerido pela PGR para o teto, restrição aos entes comprovadamente incapazes, coincide em parte com o pedido subsidiário da própria OAB.

O mapa por subquestão

Em prosa, o que o mapa resume:

Data de corte em 1º de fevereiro. É o ponto mais frágil do pedido da OAB. A antecipação anterior, para 2 de abril, foi validada por unanimidade em 2023, sob o argumento de planejamento orçamentário. Sem demonstração empírica de que o novo calendário esvazia o direito, o precedente direto joga contra a impugnação.

Teto de 1% a 5% da RCL + fim do prazo final. É aqui que os três ciclos anteriores convergem — e é aqui que a OAB é mais forte, especialmente ao tratar teto e ausência de prazo como uma única arquitetura de postergação. As soluções mais coerentes com o histórico são a invalidação do conjunto ou uma interpretação conforme que restrinja o regime e imponha horizonte certo de quitação. Para o investidor, os dois desfechos encurtam a duration esperada em relação ao cenário-base atual; a diferença está na magnitude e na transição.

Acordos diretos (§ 29). A jurisprudência não proíbe acordo — proíbe sistema que coage o credor ao deságio. Nosso cenário-base é a conformação pedida pela PGR: ordem de preferência e trava de 40%. A ADI 4425-QO fornece o modelo da salvaguarda, o art. 102, § 1º, do ADCT a incorporou no regime especial e editais estaduais relevantes publicados já sob a EC 136 preservaram esse patamar.

Mas não há convergência institucional completa. A AGU restringe a incidência obrigatória dos 40% ao regime especial; o CNJ, no art. 8º, § 2º, do Provimento 207/2025, considera derrogada a limitação máxima para a aplicação administrativa do novo § 29. A previsão de que o STF restaure a trava geral permanece forte pela aderência da ADI 4425-QO e pela prática dos editais, porém é prognóstico controvertido, não simples manutenção de regra hoje incontroversa. Para o investidor, o desfecho provável continua sendo informação de preço, não notícia de invalidação do canal.

Cessação de encargos após o aporte (§ 30). É a questão genuinamente aberta — e convém enunciá-la com precisão: o valor aportado não fica congelado. Após o depósito na conta especial, cessam os encargos imputados ao ente, o crédito sai do estoque e a atualização passa a ser a remuneração bancária da conta até o alvará, como prevê o Provimento CNJ 207/2025. Não há precedente estrito; o Tema 1335 trata apenas do período de graça e não resolve o ponto. A controvérsia real é se essa remuneração bancária preserva suficientemente o crédito até o levantamento. Tratamos como risco operacional em aberto, não como conclusão.

IPCA + 2% limitado pela Selic. A fórmula contém duas questões constitucionais diferentes. Na primeira, a OAB tem dificuldade: a TR caiu porque não repunha a inflação; o IPCA a recompõe por construção. A correção monetária, isoladamente, tem apoio forte nos precedentes.

Na segunda, está a questão juridicamente mais aberta da fórmula. Os juros simples de 2% ao ano não corrigem a moeda: remuneram a mora. A substituição da Selic única por essa parcela reduz materialmente o custo do atraso para o ente público. Como os juros incidem de forma simples sobre o principal, seu equivalente anual composto cai à medida que a duração se alonga. Em ambiente de juros altos, a diferença é grande; e, combinada com um regime sem prazo final, pode tornar o inadimplemento comparativamente barato. A pergunta de mérito não é “o IPCA preserva a inflação?”, mas “juros simples de mora de 2% ao ano ainda cumprem função compensatória suficiente ou criam incentivo econômico ao atraso de uma dívida judicial?”

Os precedentes não respondem isso diretamente. O Tema 810 considerou constitucionais, nos débitos não tributários, juros moratórios vinculados à poupança — e isso dá margem de conformação ao legislador. As ADIs 7047/7064 validaram a Selic como índice único. Nenhum desses julgamentos, porém, examinou uma taxa fixa de 2% ao ano dentro de uma arquitetura permanente que também limita pagamentos e elimina o prazo final. AGU e PGR defendem a fórmula; esse alinhamento pesa, mas não elimina a distinção.

O prognóstico precisa, portanto, ser partido: alta aderência para a validade do IPCA; incerteza real para a suficiência constitucional dos 2% de mora. Mesmo que o STF acolha essa segunda objeção, não decorre automaticamente daí a volta integral da Selic: o remédio poderá incidir apenas sobre a parcela de juros ou estabelecer outro parâmetro. Para underwriting, a regra vigente continua sendo o cenário-base, mas a opcionalidade sobre o carry não deve mais ser tratada como zero.

Aplicação a precatórios já inscritos. A objeção autônoma de retroatividade tende a ser rejeitada — a aplicação imediata das regras de 2021 a requisitórios já expedidos foi validada por unanimidade. Mas o dispositivo é instrumental: se o teto cair, sua extensão ao estoque cai junto, por arrastamento.

Consequências para underwriting

Três traduções práticas, em ordem de importância:

1. A opcionalidade jurídica real está concentrada no bloco teto + prazo. É o único núcleo em que três ciclos de precedentes e a composição atual apontam na mesma direção contra a emenda. Carteiras cujo cenário-base já assume o teto pleno e perpétuo carregam a assimetria; carteiras que dependem da queda do índice ou da data de corte carregam o risco invertido.

2. Correção monetária e carry moratório precisam ser modelados separadamente. O IPCA tem suporte jurisprudencial forte; os juros simples de 2% a.a. têm defesa institucional, mas não precedente direto sobre esse patamar. O cenário-base deve aplicar a norma vigente, acompanhado de um cenário alternativo para eventual revisão apenas dos juros — sem presumir que o STF restaurará automaticamente a Selic.

3. Acordos diretos devem ser modelados com salvaguardas, não com invalidação. A ordem de preferência e o piso de 60% do valor atualizado são o nosso cenário-base. A ADI 4425-QO, a incorporação posterior da trava ao ADCT, o pedido expresso da PGR e a prática recente dos editais convergem nessa direção; AGU e CNJ, porém, contestam sua extensão geral ao § 29. O underwriting deve reconhecer essa divergência até o STF decidir.

O estado do processo em 28 de julho de 2026: em setembro de 2025, o relator retirou o processo da pauta da sessão virtual que examinaria a cautelar e adotou o rito do art. 12 da Lei 9.868/1999, que leva o mérito diretamente ao Plenário; após o parecer da PGR, os autos estão conclusos ao relator, ministro Luiz Fux, sem decisão publicada sobre a audiência pública sugerida pela AGU e sem pauta definida. O que monitorar: essa decisão, a inclusão em pauta e a recomposição da Corte. A vaga aberta será preenchida pelo rito constitucional de indicação presidencial e aprovação pelo Senado, sem que seja possível antecipar o efeito de uma futura composição sobre o julgamento.

Nota de método

Este artigo se apoia em estudo próprio da Lummen e da Galvez Valencio Advogados sobre as íntegras oficiais da ADI 7873 e de seus precedentes centrais — 89 peças e 2.542 páginas coletadas do portal do STF e de fontes oficiais, com revisão cruzada dos placares e das posições institucionais centrais. Os graus de força atribuídos a cada prognóstico medem a aderência da analogia, não probabilidade. Quando o material não sustenta conclusão, dizemos que não sustenta.

Fontes oficiais

• ADI 7873 no portal do STF: petição inicial do CFOAB, manifestações da Câmara e do Senado, manifestação da AGU (pet. 149017/2025) e parecer da PGR (pet. 83647/2026).
• Petição inicial do CFOAB e parecer da PGR, em fonte oficial da OAB.
• STF: ADIs 2356 e 2362 (EC 30/2000); ADIs 4357 e 4425 e questão de ordem de 2015 (EC 62/2009); ADI 5348; ADIs 7047 e 7064 (ECs 113/114) — acórdãos oficiais; composição atual da Corte.
• EC 136/2025, EC 113/2021, EC 62/2009 e EC 30/2000 — Planalto; Provimento CNJ 207/2025.
• Prática pós-EC 136: editais oficiais de São Paulo, Bahia, Paraíba, Maranhão e Goiás reunidos nesta análise, todos dentro da referência de até 40% na amostra consultada.